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事业单位改革的五点思考

来源: 淄博市机构编制办公室 作者: 管理员 日期: 2012/4/6 9:54:35 人气:

俞 路

 

  温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第四次会议上所作的政府工作报告中明确指出,2011年“要按照政事分开、事企分开、管办分开、营利性与非营利性分开的要求,积极稳妥分类推进事业单位改革”。这说明,中央政府已经把事业单位改革列为今年政府的重点工作,准备积极稳妥地推进这项既复杂艰巨而又期盼已久的改革。本文拟围绕改革的前提、支撑、方法、重点和保障五个方面谈谈笔者的思考。

   一、改革的前提:科学分类

  事业单位是我国独有的社会组织。《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为:国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。20054月,国家事业单位登记管理局发布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》按行业将事业单位划分为教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利等27个类别。我国事业单位突出表现为单位和人员数量众多,经费支出规模庞大,种类繁多、情况复杂,涉及方方面面。这种状况下,开展事业单位改革关键是化繁为简,进行科学合理的分类,针对不同类别制定政策、推进改革。分类中应重点解决以下两个问题:

  一是情况底数问题。从目前资料看,全国究竟有多少个事业单位,中央、省、地、县、乡五级政府和政府部门所属事业单位分别有多少个;事业单位编制内人员有多少、编制外人员有多少,离退休人员有多少,在五级政府中分布是何情况;事业单位有多少种类型,主要分布在哪些行业和领域,其主管单位各是何情况;事业单位经费规模有多大,其主要构成情况是什么等基础信息,没有十分明确、具体的数据。笔者认为,开展事业单位改革首先应做的一项基础性工作,就是全面、细致地摸清当前事业单位的真实情况,只有这样才能确保改革做出的分类是科学合理的,才能确保改革顺利推进。因此,建议政府有关部门在改革酝酿过程中,在以往统计基础上,对全国事业单位进行一次彻底调查摸底,真正做到情况明、底数清、数据实,以保证出台的改革措施有的放矢。

  二是划分类别问题。目前学界对事业单位的分类仍然存在“二分”、“三分”、“四分”的争论,其中“二分”是世界银行的观点,也就是把事业单位在法律意义上分为直属事业单位和独立事业单位两大类别;“三分”是政府主管部门的观点,也就是根据现有事业单位的社会功能,将事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三大类;“四分”是部分专家的观点,也就是按是否使用公权力标准和社会公益性服务标准,将事业单位划分为行使公权力的事业法人、既行使公权力又提供公益性服务的事业法人、直接关系公共利益及具有对社会普遍服务义务的事业法人和一般公益性服务的事业法人。笔者认为,上述三种划分方法,各有其合理之处,“二分”法比较理想,“三分”法比较务实,“四分”法比较客观。对事业单位分类关键在于两个方面,一方面是要有合理、统一的划分标准,另一方面是要充分考虑改革的实际。只有将两者结合起来,才能形成既科学又务实的分类。从目前情况看,政府主管部门的“三分”法比较符合实际,既坚持了用社会公益性公共服务作为划分标准,又充分考虑了全国事业单位情况复杂的实际,避免“二分”法过于笼统、“四分”法过于繁琐的弱点。“三分”法也有利于改革的推进,通过这样的划分,可将承担行政职能的事业单位通过整体划转、职能整合以及大部门制等方式划转为政府部门或政府部门内设机构、所属执行机构;可将从事生产经营活动的事业单位逐步推向市场改制为企业;从事公益服务的事业单位可在清理规范的基础上,着重就体制机制进行改革完善,使其真正成为具有中国特色、相对独立的事业单位法人。此外,笔者认为,科学分类不应仅仅停留在大类的划分,应在这三类的基础上再划分小类,不同的小类对应不同的政策,政策之间相互衔接,形成整体合力。考虑到全国不同地区的情况差别很大,大类可在改革时由中央政府统一明确,并给予相应的政策支持,小类可由省级政府根据具体情况进一步划分,中央政府给予必要的指导。

   二、改革的支撑:理论构建

  我国的事业单位虽在建国后就存在至今,但对事业单位这一客观组织形态进行学理上的阐释却鲜有人为之,更不要说有成熟的中国特色事业单位理论体系。时至今日事业单位在法律上的定位仍然模糊不清。事业单位改革每前进一步,都呼唤着理论的支撑,如果改革只侧重对现实事业单位的优化组合,而忽视建构一套具有中国特色的事业单位理论体系,那么改革也只是浅层次的改革。

  对事业单位定位进行理论上的思考,学界也有了一些探索。有学者认为,我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之处,如都是国家依法设立的公益组织,具有特定的行政上的目的,提供专门服务;大陆法系国家公务法人的概念以及建立在公私法二元化基础上的特有司法救济制度对我们解决事业单位的定性及救济问题具有借鉴意义。有的学者进一步认为,公务法人和事业法人都是国家公务向社会公务发展的产物,是权力公务向服务公务发展的产物;公务法人和事业法人都是以公务分权为基础的;公务法人与事业单位设立的理由基本类似;公务法人可以为事业法人提供更多的理论和实践方面的借鉴。[5]上述学者所论述的公务法人,是西方大陆法系国家在行政机关之外设立的相对独立承担公共服务职能的公共机构。王名扬教授将这类公务法人定义为:公务法人是以公务为基础的分权形式,对中央集权是一种限制;法律规定某种公务脱离一般行政组织,具有独立的管理机构和法律人格,能够享权利、负义务,这种公务组织就成为公务法人。

  公务法人在西方大陆法系国家已发展的相当成熟,英美法系国家虽没有公务法人这一称谓,但却有与公务法人相类似的行政主体制度。可以说在所有国家几乎都存在类似的公务法人,只是在不同的国家有不同的称呼罢了。西方大陆法系国家经过几十年的努力已经形成了一套相对成熟的公务法人制度体系,其理论基础是建构在以莱昂·狄骥为代表的公务学说之上,该学说的核心观点是公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础。鉴于此,笔者认为,当代中国正处于经济社会快速全面发展的关键时期,越来越多的公共服务不可能全由行政机关提供,必然要求在行政机关之外设立相对独立的提供公共服务的行政主体,使提供这种公共服务更加灵活、更加便捷、更加富有成效。深入研究西方大陆法系国家公务法人制度和理论,对于构建中国特色的事业单位理论体系和制度体系大有裨益。客观上,我们在发展中遇到的问题也是西方发达国家曾经遇到过的,公务法人制度和理论正是他们在实践中应对面临问题而摸索形成的,并经过几十年的实践检验,我们通过学习借鉴他们的经验和教训,结合我国国情,构建中国特色的事业单位理论体系,可以有力地支撑事业单位的改革和发展,满足公众对国家提供更多更好公共服务的要求。

   三、改革的重点:体制机制

  历次改革一般都会针对体制转换重点制定相关措施。对应到事业单位改革,如依照之前“三分”法,改革的重点似应集中于采取何种改革举措,使承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位分别顺利地进入政府和市场。而笔者认为,改革的确需重点考虑上述两个方面,但从另一个角度来看,政府、企业的制度体系是相对完善的,恰恰现行事业单位制度需要进一步改革,因此应把改革重点更多地集中于从事公益服务的事业单位,着力构建中国特色事业单位制度体系。构建这一体系最为重要的就是解决事业单位的体制机制问题,即体制上重点解决管办分离问题,机制上重点解决法人治理问题。

  一是积极推进管办分离。当前事业单位面临的突出问题之一就是政事不分、事企不分,事业单位始终被认为是行政机关的附属物。为此,温家宝总理在政府工作报告中把“管办分离”作为推进事业单位改革必须遵循的原则要求。管办分离,笔者认为就是在行政机关内部将对事业单位的宏观监管职能与微观管理职能进行分离,避免同一部门既“办”又“管”的现象,使事业单位具有一定的独立性。国内一些地方在管办分离方面进行了有益探索,可把这些探索归纳为完全分离模式和适度分离模式。完全分离模式是由一级政府组建新的事业单位监管机构,将政府和政府部门所属的事业单位资产完全注入这个机构,由这个机构举办事业单位,并从出资人的角度行使对事业单位的管理权,其他行政主管部门从法规政策、行业规划、标准规范、监督检查等角度对事业单位进行监督管理。这种模式可以实现政府对事业单位单纯的行政命令方式管理向综合运用行政、经济、法律多种方式管理转变;事业单位的部门隶属关系向行政契约关系转变;公益性资源由部门所有、分散配置向政府集中所有、整体配置转变。适度分离模式是政府责成其财政部门作为出资人代表与行业行政主管部门联合组建新的事业单位监管机构,将行业行政主管部门所属的事业单位资产剥离注入这个机构,事业单位监管机构仍隶属行业行政主管部门,其主要负责人由该行业行政主管负责人兼任,但决策层实行委员会制,有财政部门等其他部门派出的代表,事业单位监管机构独立做出决定,不受行业行政主管部门的直接命令。这种模式实行起来比较简单易行,不需要单独成立新的机构,只需要在行业行政主管部门的基础上,组建成立一个相对独立机构行使该部门所属事业单位的管理权,但这种模式不能完全保证事业单位监管机构的独立性。笔者认为,上述两种管办分离模式各有其利弊,由于我国不同地区的经济社会发展不同,实行管办分离的基础也不同,完全实行一种模式的“一刀切”做法是行不通的,事业单位改革中应该鼓励地方积极推进管办分离,不管采取哪种模式,或者独创出新的行之有效的模式,都应受到鼓励,但管办分离的总体方向,应从适度分离向完全分离模式逐步过渡。值得注意的是,目前所说的管办分离仍是在政府内部的管办分离,真正要体现政事分开、事企分开及管办分离要求,应把事业单位监管机构从政府内部独立出去,成为独立管制机构,直接向权力机关负责,这样做才能保证其独立性。

  二是积极探索法人治理。法人治理是针对公司法人所创设的一种管理手段,对于事业单位是否引入这一制度安排,学界近年来已经有所探讨。2007年深圳市推出的五项事业单位改革方案,其中一项就是要建立和完善事业单位法人治理结构,由此引发了学界和实务界广泛关注。笔者认为,事业单位引入法人治理是对传统事业单位参照行政机关科层式的内部管理模式的革新,其有利于形成事业单位内部良好的运行机制,有利于提升事业单位提供公共服务的整体效能,有着十分重要的理论意义和实践意义,应在事业单位改革中鼓励地方和部门积极探索其实现的有效形式。

  首先,应鼓励探索多种形式的治理结构。有学者提出国外公益机构有三种治理结构模式值得我们学习借鉴,分别是管理委员会+行政负责人模式、理事会+行政负责人模式和一人负责制模式。笔者认为,上述三种法人治理结构各有其合理性,的确对我国事业单位完善法人治理结构具有重要的借鉴意义,但借鉴不等于照搬照抄,应鼓励地方和部门在改革中结合我国国情和事业单位实际,对其进行“本土化”改造,在改造中不断消化、吸收、再创新,形成形式多样、具有中国特色的法人治理结构。改革中,还应十分注意法人治理结构与党管干部原则的衔接,可考虑参照企业中董事会、监事会与党委、纪委之间的关系,在党委组成人员的基础上组建理事会或委员会,在纪委组成人员的基础上组建监事会,行政负责人由党委负责提名,理事会或委员会表决通过,监事会负责人由政府组建的事业单位监管机构指派,并兼任该事业单位的纪委书记。

  其次,应逐步摸索协调有效的治理机制。笔者认为,仅有法人治理的组织结构,没有与之配合的治理机制,事业单位法人治理是不可能实现的,应鼓励地方和部门积极摸索符合事业单位实际、协调有效的治理机制,使两者相互配合、相得益彰。应重点探索选人用人机制、分配激励机制、管理运营机制和监督机制。探索选人用人机制就是要探索事业单位的人员选聘、解聘、使用、调配、培训等一系列制度和程序安排,其中,能进能出、能上能下、公开公平、竞争择优是关键。探索分配激励机制就是要探索事业单位的薪酬分配、业绩考核、待遇保障等一系列制度和程序安排,这其中体现绩效、公开公平、激发活力是关键。探索管理运营机制就是要探索事业单位内部决策执行、协调沟通、经费募集使用等内部管理运行的一系列制度和程序安排,这其中规范有序、协调顺畅、运行高效是关键。探索监督机制就是要探索监督内容、重点、环节和纠错方式方法等一系列制度和程序安排,这其中惩防并举、注重预防、及时有效是关键。

   四、改革的方法:积极稳妥

  事业单位改革是一项系统工程,其涉及人员之多、涉及面之广、面临问题之复杂,不亚于国有企业改革。面对如此复杂的改革,采取符合实际、稳当易行的改革方法,是降低成本、排除阻力、确保改革顺利推进的关键一环。事业单位改革所采取的改革方法必须遵循积极稳妥的总体原则,这一点已经在温家宝总理的政府工作报告中予以明确。所谓积极就是要以积极的态度、积极的措施来推进事业单位改革,所谓稳妥就是要采取稳妥的办法、稳妥的步骤处理事业单位改革中面临的各类问题。

  一是改革应循序渐进、分步进行。由于事业改革将涉及诸多深层次问题,还将涉及几千万人的切身利益,为了使改革平稳推进,不至于引发不稳定因素,不能急于求成,而应采取“试点先行、逐步扩面、全面推开”的方法。试点先行,就是改革初期不急于在全国范围内推开,而是在东、中、西部各选12个省开展为期2年改革试点工作。把各项改革的措施在试点省份进行实践,鼓励试点省份开展多种形式的探索,在试点探索中检验改革措施的可行性,发现新情况新问题予以解决,为改革积累经验。逐步扩面,就是在试点取得一定成效后,将试点面推广到那些有积极性、有条件的省份,其数量可以占到全国31个省(区、市)的一半以上。这样做既可以避免改革措施一步放大到全国范围因地区差异而“水土不服”,也可以使事业单位职工在心理上有个逐步适应的过程,更容易接受改革,还可利用这个过渡阶段进一步完善改革措施,使之更具可操作性。全面推开就是在全国一半以上的省份都开展改革23年后,已经积累了较为丰富的改革经验,在全国范围内全面推开事业单位改革,用35年甚至10年的时间,使改革取得明显进展,达到既定目标。

  二是改革应着眼长远、先易后难。改革开放以来的历次事业单位改革,主要是遵循一个“放活”的目标,取得了比较明显的成效,但也带来了一些较难解决的弊病。此次事业单位改革应把改革的目标定得更长远些,用10年甚至20年的时间,着力构建中国特色事业单位制度和理论体系,使事业单位既独立又受监管、既灵活又规范,真正成为提供公共服务的重要力量,而不是把改革目标简单地定在减机构、减人员上。当然,改革并不是只顾长远不顾眼前,实际操作中还是应在着眼于构建整个制度和理论体系的前提下,本着先易后难的原则解决具体问题。对于那些看得准、相对比较容易解决的问题,可在改革部署时直接予以明确;对于那些一时还看不太准、解决起来还比较困难的问题,如管办分离、法人治理、社会保障等,可在改革部署时提出原则方向,留有一定空间,允许以后逐步探索、逐步规范。

  三是改革应加强领导、协调推进。事业单位改革必然会影响部分人的既得利益,会遇到很大的阻力,同时,事业单位既分布在教育、科技、文化、卫生、体育等各“条条”中,又由各级政府分级管理,即“块块”管理,“条条”“块块”相互交叉,这就决定了改革的难度相当之大。要确保改革顺利进行,必须拥有强有力的组织保障,为此建议在中央层面上建立一个中央主要领导直接挂帅的领导小组,指导改革向纵深推进;地方上也应组建由地方党委、政府主要领导挂帅的协调小组具体推动改革。此外,鉴于事业单位“条条”、“块块”的问题很突出,有些领域的改革已先行一步,如文化体制改革、医药卫生改革等,此次事业单位改革既要从整体上予以部署,又要协调各行业改革,允许一些领域改革先行先试。同时,改革中应尽可能地使改革政策和其他配套政策衔接地更紧密些,少出现一些政策漏洞和盲点。

  五、改革的保障:法制建设

  目前我国事业单位法制建设比较薄弱,如此众多的事业单位和职工只有一部《事业单位登记管理暂行条例》予以规范,其他如编制、人事、福利等方面的制度规定,均散见于规范行政机关和公务员的法律法规和政策文件中,大都表述为事业单位及其职工参照上述规定执行。事业单位与行政机关、企业相比,法制建设相对滞后的局面,与学界和实务界对事业单位的性质、地位、作用等方面没有形成统一、清晰的认识有关,与以前历次事业单位改革成果没有及时被法律法规确认下来有关,一定程度上也导致了事业单位随着改革开放的日益深入而面临一系列难以解决的问题和困难。当前在推进事业单位改革中,应把法制建设摆到更加重要的地位,重点予以加强,这是保障改革成果的根本举措。或许有人会认为,事业单位改革中有很多制度、措施都处于不断变化之中,没有必要急于用法律法规将这些制度和措施固定下来。但笔者认为,尽管改革具体措施会根据改革的进程不断改进优化,但从中必然会形成一些具有普遍共识的规律和做法,把这些用法律法规形式固定下来,有利于事业单位规范有序、发展壮大,也有利于改革的顺利推进。加强事业单位法制建设并不等于急于制定相关法律法规,而是在改革的同时积极推进,边改革边研究,把那些经过实践检验行之有效的做法上升成为法律规范,一时还不够成熟不宜成为法律规范的,可以先形成政策文件,在改革的实践中不断完善,待其成熟后再上升成为法律规范。

  事业单位法制建设应着力构建中国特色事业单位制度体系并尽可能使之法制化。这个体系可分为三个层级:第一层次是《事业单位组织法》,主要明确改革后事业单位的性质、定位、权利义务、创设撤销、管理体制、运行机制、救济途径等基本原则和方向,使之成为事业单位各项具体制度的根本依据;第二层次是与组织法相配套的单项制度条例或规章,如事业单位人事管理、编制管理、收入分配、财政保障、财务管理、人员社会保障、国有资产管理以及登记管理等,这些法规与组织法相呼应,主要将组织法中原则性规定进一步具体化,使各项制度更符合实际、更具操作性;第三层次是针对具体问题的政策文件,如明确推进管办分离、法人治理的具体措施,人员分流安置和单位转制的优惠政策,总结推广地方和部门经验做法等等。这些政策文件与组织法、单项制度法规一起构成了中国特色事业单位制度体系。当然,构建这一体系是一项浩大的工程,不可能一蹴而就,需要在改革期间和改革后很长一段时间内逐步探索、不断完善,但在改革之初就应有顶层设计和步骤安排,确保法制建设按照既定目标前进。(本文来源于《中国行政管理》2011年第5期)