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收入分配改革的政策要点透析

来源: 淄博市机构编制办公室 作者: 管理员 日期: 2013/2/25 9:25:07 人气:

    收入差距不断扩大、分配不合理是当前我国发展的重要阶段性特征。推动经济社会又好又快发展,保障人民群众共享改革发展成果,要求扭转收入差距持续扩大的趋势,建立科学合理公平公正的收入分配体系。

  一、对当前收入分配形势的研判

  从分配结果上看,不管是理论界的实证研究,还是人民群众的切身感受,收入差距不断扩大是一个比较明确的事实,关键是如何看待和应对。

  收入差距持续拉大对经济社会发展是有影响的。其一,导致经济结构失衡。收入差距过大,中低收入人群的消费愿望难以转化为实际的消费行为,导致投资与消费结构失衡,经济增长的内生动力不足。一些经济学家警告如果没有合理分配,可能会陷入经济社会发展停滞的“中等收入陷阱”。其二,影响社会和谐。受传统观念的支配,过大的收入差距容易引起群体性的“相对剥夺感”,再加上对分配不公的实际体验和部分富人的炫耀性消费,进一步强化了社会的不公平感,使得凝聚全社会改革共识、统筹兼顾各方面利益关系的难度加大。有的学者认为收入差距过大还可能导致阶层对立和社会冲突。其三,偏离共同富裕方向。与经济快速增长相比,居民收入增长比较迟缓,而且城乡、区域发展很不平衡,财富高度集中与绝对深度贫困现象并存,背离了共同富裕的社会主义本质。

  不过,也有人认为,扣除城乡、区域等因素,当前收入差距是可以容忍的,也是不可避免的,适当拉大收入差距对于调动各方面的积极性、提高经济运行效率是必要的。应该说,以上观点在理论上都是讲得通的,但如果只是孤立的看待分配结果,就很难得出比较一致的结论,关键还是要看导致收入差距扩大的原因是否合理。总起来说,当前有四个方面因素影响了收入分配结果。

  一是发展阶段的因素。我国正处于工业化中期和城市化加速发展的经济赶超阶段,这一发展阶段的资源禀赋结构和要素组合方式决定了相应的收入分配结果。二是结构的因素。从产业结构看,经济增长主要依靠工业带动,农业基础薄弱,基本还是“靠天吃饭”,农民增收依然困难;从需求结构看,经济的高速增长主要靠投资拉动,国民收入分配结构失衡;从要素投入结构看,经济增长过于依赖物质资源的投入,依靠土地、劳动力等要素的低成本优势,劳动者报酬占比偏低;从城乡结构和区域结构看,资本、技术、劳动力等生产要素基于比较优势加速向收益率高的部位集聚,收入分配结果总体上有利于城市和沿海发达地区。三是政策的因素。教育、卫生等公共政策能够改善起点公平,但政策设计不合理,也会加剧社会不公;再分配政策可以缩小收入差距,但一些政策不仅未能有效缓解收入差距,反而进一步扩大了收入差距,导致逆向再分配。四是体制的因素。由于政府职能尚未很好地转变、社会主义市场经济体制不完善,资源要素价格扭曲以及行政性垄断导致利益分配不公,在体制转轨过程中还产生了大量不规范不合法收入,另外,市场经济本身也会拉大社会成员的收入差距。

  综合起来看,影响收入分配结果的原因是复杂的,其中确实有许多不合理的因素,不少已经触及到了深层次体制性弊端,从这个意义上说,收入分配改革势在必行。而且,不同因素对分配结果的影响是多向的,既有合理因素引起的收入差距拉大,也有不合理因素引起的收入差距缩小,因此不能简单地把收入差距有没有缩小、缩小到什么程度作为判断收入分配改革成效的标准,实际上,如果我们不加区别的笼统的追求分配结果的数量指标,不仅可能抑制导致收入差距扩大的合理因素,也可能强化不合理因素,带来新的扭曲,使收入分配秩序进一步恶化,还是要从分配的不同环节和不同利益主体入手,分类解决好有关问题。

  二、初次分配要把激励搞对

  改革开放以来,我们逐渐确立了劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度,就是要让要素所有者根据劳动付出的多少、资本配置效率的高低、土地的稀缺程度、技术的先进程度、管理的优劣,按照对价值形成的贡献大小,获得相应收益,形成对各类主体的激励,实现资源配置效益最大化。但现实中,由于要素市场发育不健全和行政性垄断,要素收益与贡献并不匹配,导致激励扭曲。改革方向是按照完善社会主义市场经济体制的要求,把初次分配的激励搞对。

  一是加快要素价格市场化。打破劳动力市场的城乡、区域、行业、部门、所有制分割,提高一体化程度;清除各类劳动力市场歧视,建立公平竞争的就业制度;建立健全工资集体谈判机制,维护劳动者合法权益。稳妥推进利率市场化和汇率形成机制改革;培育民间金融机构,加快建设多层次资本市场,优化资本市场结构;强化投资者回报,保障投资者合法权益。探索各类土地所有权、使用权的有效实现形式,合理分配土地收益,解决好土地产权虚置问题;积极培育城乡统一的建设用地市场、土地承包经营权流转市场等竞争性土地市场,使土地价格充分反映市场供求关系和资源稀缺程度;改革政府对农村土地征用制度,发挥市场机制作用,尊重农民意愿。适时推进能源资源价格市场化。加强知识产权保护,完善技术评估机制,降低技术交易成本,逐步建立成熟的技术价格形成机制。尊重和保护企业家精神,健全法制环境,调动企业家干事创业的积极性。

  二是营造各类所有制主体公平参与市场竞争的体制环境。继续推进国有经济布局结构调整,国有企业应从一般竞争性行业逐步退出,主要集中到关系国家安全和国民经济命脉的重要行业,推进国有大型企业股份制改革,实现投资主体多元化。深化垄断行业、城市公共事业和社会事业体制改革,引入竞争机制,按照“非禁即入”的原则,鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域,或参与国有企业改制重组。围绕要素价格市场化,破除非公有制经济依法平等使用生产要素的体制性障碍,全面落实十六大以来促进非公有制经济发展的各项政策措施。建立各类所有制经济同等受到法律保护的体制,解决好不同性质市场主体和法人平等保护问题,全面清理针对非公有制经济的歧视性政策法规、行政审批事项等。

  三是切实转变政府职能。在经济发展水平和市场发育程度较低的情况下,政府对经济增长进行强力干预是必要的,但政府主导的经济增长具有对投资和物质资源消耗的强烈偏好,并以压低劳动者工资和能源资源土地价值为代价,引起大量寻租和腐败,导致收入分配状况恶化,出路是转变政府职能。一要围绕要素价格市场化,政府逐步从初次分配领域中淡出,集中精力搞好宏观调控、市场监管和提供基本公共服务。二要继续深化投资体制改革,收缩政府投资范围,规范政府投资行为,改革项目审批制度,落实企业的投资自主权,确立企业的投资主体地位。三要实质性推进行政审批制度改革,下决心坚决取消各种不必要的行政审批,促进依法行政。

  把初次分配的激励搞对,其重要性还在于为每一位社会成员打通向上流动的渠道,从根本上解决社会阶层固化问题。只有把激励搞对,才能在全社会营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的良好氛围,才能形成风清气正、心齐劲足、你追我赶、百舸争流的干事环境,才能让一切创造财富的源泉充分涌流,从根本上改善收入分配状况。

  三、再分配要着重“兜底”,体现“雪中送炭”

  政府从初次分配领域淡出后,主要通过再分配实现社会公平目标。与初次分配不同,再分配涉及许多价值判断,在这方面,需要立足国情和发展阶段做出理性的选择。

  首先应该明确的是,初次分配是收入分配的主渠道,所有的再分配最终都来自初次分配,即“取之于民”。其次,再分配的目标应该是有限的,主要是弥补初次分配的不足,比如促进起点公平,扶持困难人群和落后地区,建立强制性的社会保险制度等等,至于初次分配产生的合理收入差距,则不宜过度干预。实际上,只要我们把初次分配的激励搞对,由此产生的收入差距仍然是正当的,社会是可以接受的。再次,再分配也要讲效益,要顺应发展阶段的紧迫需要和人民群众的重大关切,选择好再分配调节的时机、方向、力度和重点,更多投向最困难的人群、最落后的地区和最急需的民生项目,抬高收入分配的底部,做好“雪中送炭”。从现实情况看,我国再分配规模总体偏大,已经挤压了居民收入增长的空间,且收入支出结构很不合理,调节效果有限,应适度控制再分配规模,建立公共财政制度,调整支出结构。

  第一,改革政府收入制度。压缩各类政府性非税收入,提高税收收入占财政收入的比重。改革个人所得税制度,减轻中低收入者的税负,强化非劳动收入征税,适时开征资本利得税、遗产税、财产赠予税、房产税等财产税,调节过高收入。改革企业税收制度,切实减轻中小企业税负,严格征收国有企业的经营利润和资源占用税。优化税收结构,促进税负公平,完善与支出责任相匹配的财力保障机制,消除“要饭财政”、“土地财政”等现象。

  第二,政府支出向特殊困难群体和地区倾斜。社会救助制度具有很强的“兜底”功能,是保障困难人群基本生活和基本权利的最直接、最有效的制度安排,应建立以基本生活保障制度为核心,教育、住房、司法等专项救助和临时救济为补充的综合性的社会救助体系,完善管理机制,针对深度贫困群体,提高瞄准率,做到应保尽保。要加快集中连片特殊困难地区扶贫攻坚步伐,采取非常规手段,帮助这些地区解决发展瓶颈,改变发展面貌,帮助当地居民增加收入和提高自我发展能力。

  第三,加快慈善捐赠的制度建设。慈善捐赠是发生在社会成员之间的自发的再分配行为,相比政府主导的强制性再分配,慈善捐赠具有贴近需求、管理灵活、创新性强等独特优势,应大力鼓励和倡导。改革开放以来我国慈善组织数量快速增长,慈善捐赠款物逐年增加,慈善活动和志愿服务日趋活跃,但从总体上看,慈善捐赠事业还处于发展的初级阶段,慈善法规不完善、社会公信力不高、体制机制不健全等问题比较突出,主要是慈善捐赠的基本制度还没有建立起来,下一步应加快完善慈善法规建设,积极培育各类公益慈善组织,加强政府监管,落实并完善慈善捐赠的税收优惠等政策。

  第四,扭转逆向再分配趋势。优化税制结构,形成正向调节机制。完善公共财政制度,促进基本公共服务均等化,缩小城乡区域间生活水平和公共服务的差距。提高社会保险基金统筹层次,建立统一的社会保险制度。缩小待遇差距,难点在机关事业单位养老金制度要不要与企业统一,理论界有不同的认识,国外的做法也很不一致,单独建立制度就会影响劳动力市场的统一,也制约政府机构改革和事业单位改革的推进,与企业并轨又容易引起公务员队伍的不稳定和影响党的知识分子政策。从长期看,机关事业单位与企业的养老制度截然分割是不合时宜的,即使不能做到完全统一起来,至少也应建立一个基础养老金制度平台,打通各类人群,待遇水平可以低些,再通过年金制度调节行业职业差异。

  第五,一揽子解决新旧体制转轨过程中的补偿问题。在旧体制下,国家基于发展战略的考虑,扭曲产品和生产要素价格,部分人群的应得收益被转移或者凝结在存量资产中,形成对他们的负债,在向新体制转轨过程中,需要进行补偿。比如国家通过工农业产品价格剪刀差实现工业化的原始积累,通过土地征用的政府垄断低价获取农村土地推进城市化进程,通过压低农产品价格稳定物价总水平,这些都形成对农民的剥夺。再比如我国长期实行低工资高积累的政策,国企老职工的养老金通过“预先扣除”凝结在国有资产中,形成社会保障欠账。当前我国经济形势总体平稳,政府资产充裕,有必要也有条件一揽子解决这些补偿问题,比如加大“三农”投入,对农业生产者实施补贴,提高农民在土地增值收益中的分配比例,划拨部分国有资产充实全国社保基金等等。此外,体制转轨必然触动旧体制下形成的既得利益,构成对改革的阻力,在这方面,既不能置之不理,也不应过分夸大,根据国际经验和我国过去的实践,从策略出发,应对既得利益者实行适当补偿,以换取他们对改革的支持,即所谓“花钱买机制”。

  四、更加注重教育公平和健康公平

  党的十六大首次全面提出要提高全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质,国家“十二五”规划纲要再次重申了这一要求,其意义是重要、全面的。提高“三大素质”既事关人的全面发展和中华民族伟大复兴,又深刻影响着社会公平。人们常说,收入不公影响一时,教育不公和健康不公影响一生。国际经验也表明,教育公平和健康公平在促进起点公平方面具有基础性作用。十六大以来,国家加大对教育卫生事业的投入,教育卫生资源短缺的问题得到了极大缓解,“有学上”、“有医看”的问题基本解决,相比较而言,“上好学”、“看好医”的问题十分突出,主要是资源配置不均衡,制度设计不合理。

  促进教育公平,根本措施是合理配置教育资源,向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜,加快缩小教育差距。义务教育是教育工作的重中之重,我国已全面完成“两基”战略任务,全面实现真正意义上的义务教育免费,继续推进教育公平,重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体,当前人民群众对中小学“择校”问题反映比较强烈,根本原因是优质教育资源不足,配置不均衡,要按照《教育规划纲要》要求,均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源,通过学校标准化建设、扩大优质教育资源覆盖面、加快薄弱学校改造、实行县域内教师校长合理流动、优质高中招生名额合理分配到区域内初中等办法,切实缩小校际差距。在扶持困难群体方面,我国已经建立起较为完整的家庭经济困难学生资助体系,还需要继续扩大资助范围,扩展资助领域,提高资助标准,要继续解决好进城务工人员随迁子女在城市接受义务教育和农村留守儿童上学问题,切实保障残疾人受教育权利。在非义务教育阶段,要继续扩大学前教育资源,加强幼儿教师队伍建设,从根本上缓解“入园难”;大力发展职业教育,增强职业教育吸引力,顺应人民群众通过接受职业教育提高技能、改变命运的美好愿望;多措并举,促进高等教育入学机会公平。

  健康是自然环境、经济社会发展水平、个人生理特征和生活行为、卫生服务利用等诸多因素综合作用的结果,促进健康公平是一项复杂的系统工程。要在涉及健康的重点领域,动员全社会的力量,针对影响居民健康的危险因素进行有效干预,全面加强公共卫生服务体系建设,大力推进基本公共卫生服务均等化。要按照国家医改的部署,努力实现人人享有基本医疗卫生服务目标。一是要促进卫生资源配置公平。落实“预防为主,以农村为重点,中西医并重”的卫生工作方针,提高基层医疗卫生机构服务能力,特别是筑牢农村三级医疗卫生服务网络的网底。优化医疗资源结构,优先支持基层以及医疗资源薄弱地区发展,促进人才向基层流动,缩小城乡、区域和人群之间的医疗卫生服务差距。二是要促进卫生筹资公平。经过几年的攻坚克难,我国已基本实现了全民医保,建成了世界最大的医保网络,是近些年来我国在促进健康公平方面最重要的成就。下一步应加强不同医疗保障制度之间的衔接和整合,要积极稳妥推进医疗保障基金地级统筹,加快医保支付方式改革,稳步推进门诊统筹,同时要逐步提高筹资水平和保障水平,逐步缩小不同人群之间的医疗保障差距。要完善城乡医疗救助制度,探索建立重特大疾病保障机制。

  五、加强对公共部门和国有企业的收入分配调控

  改革开放以来,公共部门(主要是政府机关、社会事业单位等)和国有企业努力探索扩大单位分配自主权,适当拉大收入差距,增强激励,搞活内部分配,改革方向是正确的。但是一段时期以来,由于体制局限和约束放松,也暴露出不少问题,比如公共部门工作人员制度外不规范不合法收入偏高,职务消费开支随意性大、铺张浪费严重,一些垄断行业职工和部分国企高管收入畸高,单位办社会形成隐性福利,人民群众反映强烈。从理论上说,政府机关、事业单位和国有企业的内部分配既要符合对一般组织的要求,又要区别于一般组织,体现国家和全体人民对其分配的特殊要求,决定了公共部门和国有企业的收入分配不可能像私人企业那样完全自主决定,必须接受监督和调控,增加社会主义的共同富裕因素,而不是相反。

  应建立公务员工资正常增长机制,提高基层公务员和公益性服务机构职工收入,加大惩治和预防腐败力度,多管齐下,规范“三公”消费。结合行业体制改革和事业单位分类改革,继续推进事业单位绩效工资改革,让事业单位薪酬真正反映专业技术人员的技术劳务价值。建立健全国有企业利润上缴制度。参照全社会企业平均工资增长水平,做好国有企业工资总额预算管理,建立垄断行业合理的定价机制和收益分配原则,全面规范奖金、津贴补贴、住房公积金、企业年金等收入。完善国有企业管理人员薪酬管理体系,建立适应国有企业特点的薪酬激励机制,严格规范职务消费。改革劳动用工制度,实行真正意义上的全员劳动合同制,切实实现同工同酬。继续剥离机关企事业单位办社会职能,推进后勤服务市场化、社会化,规范各类价格补贴、实物补贴、福利补贴,实现实物补贴货币化、货币补贴工资化,继续推进住房商品化货币化改革。

  调控公共部门和国有企业收入分配,既是一个复杂的技术问题,也是一个深刻的体制问题。这是因为,在委托——代理关系模式下,公共部门、国有企业的内部控制人总可以利用信息不对称来对付各种形式的外部调控,实现自身效用最大化,更重要的是,公共部门、国有企业提供的产品和服务具有“非商品性”,无法形成竞争性的市场价格,难以确定分配的基准和原则。基于此,应考虑从体制上研究调控公共部门和国有企业收入分配的有效形式。从外部看,应切实转变政府职能,加快行政审批制度改革,推进社会事业体制改革和事业单位改革,深化垄断行业改革和国有企业自身的改革。从内部看,应强化职工收入分配的民主管理,国有企业还要完善出资人监督、企业内部监督和外部监督相结合的监督体系,推进工资集体协商。从长期看,应加强基础制度建设,其中最关键的是建立家庭财产申报制度(领导干部还要建立家庭财产公示制度),从公共部门和国有企业做起,既解决自身问题,也能为建立全社会的收入统计制度做好示范作用,起到遏制腐败等多重效果,需要加快推进,关键在于下决心。

  六、努力缩小城乡、区域差距

  城乡、区域差距是当前收入差距的主要方面。城乡、区域差距大既反映了我国发展不平衡的基本国情,也有政策、发展战略等方面的主观原因。改革开放以来,根据邓小平“两个大局”的构想和社会主义现代化建设全局的需要,我们采取了非均衡的发展战略,农村和中西部地区在发展方面作了很大的忍耐和牺牲。十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央把握我国发展新的阶段性特征,明确提出统筹城乡、区域发展的方针,作出了“两个趋向”的重要论断,实施“工业反哺农业、城市支持农村”以及“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”的区域发展总体战略等重大部署,鲜明的体现了缩小城乡、区域差距的政策导向。当前确实存在不少有利于城乡、区域差距缩小的客观因素,比如沿海地区生产要素成本的提高有利于某些产业向内地转移,加快中西部地区工业化进程,再比如,随着大城市进入门槛提高、生活成本上涨,人才有向中西部和中小城市集聚的趋势。要顺应新形势,及时调整发展战略和政策,加强对农村和中西部地区的扶持,重点抓住工业化和城市化两个关键环节,加大对中西部地区承接产业转移的政策支持力度,促进县域经济发展,围绕促进基本公共服务均等化,改革户籍制度,加快农民转市民步伐。同时,也要看到,发展不平衡仍然是我国的基本国情,缩小城乡、区域差距是一个长期艰巨的历史过程,在特定时期或者局部也有可能出现城乡、区域差距扩大的趋势,要立足发展阶段,为逐步缩小差距积极创造条件。